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La gestion déléguée

 
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myelamine


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MessagePosté le: Sam 2 Aoû - 23:14 (2008)    Sujet du message: La gestion déléguée Répondre en citant

Bonsoir,

voici un sujet que j'ai traité au sein d'un cours de droit des contrats publics :

LA GESTION DELEGUEE

PLAN

Introduction

I) La nature juridique du contrat de gestion déléguée

1) Formation du contrat

a) Modes de passation
b) Composition du contrat

2) Exécution du contrat

a) Droits et obligations des parties
b) Achèvement du contrat


II) La pratique du contrat de gestion déléguée

1) Les différentes formes de contrats

a) La concession
b) Le contrat d’affermage
c) Le contrat de gérance
d) La régie intéressée

2) Les critiques de la gestion déléguée
a) Limites de la gestion publique
b) Défis à relever


Conclusion

Introduction

Aux lendemains de l’Indépendance, l’Etat Marocain a adopté le système de gestion directe à travers ses collectivités locales.
Ce mode de gestion, à travers lequel l’Etat gère directement le service dans un cadre d’administration publique, a connu beaucoup de lacunes et a abouti à une image d’inefficacité de ces services.

Pour ce faire, une politique de désengagement de l’Etat a été instaurée. Les objectifs multiples de cette politique convergent vers la modernisation de l’économie marocaine par une grande ouverture sur l’économie mondiale et une participation plus large du pays aux échanges internationaux, l’allégement des charges budgétaires en matière de soutien aux entreprises publiques, l’amélioration des performances industrielles et financières des entreprises, la consolidation du processus de régionalisation et la multiplication des investissements créateurs d’emplois et de qualifications nouvelles.

Cette politique qui s’inscrit en harmonie avec la politique de restructuration et de redimensionnement du secteur des EEP, se matérialise par la conclusion de contrats de gestion déléguée des services publics et par la conduite du programme des privatisations .

La gestion déléguée a été utilisée pour la première fois en France par la loi Sapin de 1993, modifiée par la loi de 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public .
Elle est définie comme étant : « Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d'acquérir des biens nécessaires au service ».

Plus récemment, la loi n°2001-1168 du 11 décembre 2001 a appliqué ce principe en insérant les directives européennes de procédures de passations des marchés publics dans le droit national français.

Quant au droit positif, le législateur marocain a récemment adopté la loi n° 54-05 relative à la gestion déléguée des services publics , qui définie la gestion déléguée dans son article 2 comme étant : « La gestion déléguée est un contrat par lequel une personne morale de droit public, dénommée "délégant" délègue, pour une durée limitée, la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à une personne morale de droit public ou privé, dénommée "délégataire" en lui reconnaissant le droit de percevoir une rémunération sur les usagers et/ou de réaliser des bénéfices sur ladite gestion.
La gestion déléguée peut également porter sur la réalisation et/ou la gestion d'un ouvrage public concourant à l'exercice du service public délégué ».

L’importance du nouveau cadre légal, mis en place par la loi n° 54-05 susvisée, ressort des considérations ci-après :

- l’ouverture de ce nouveau chantier de la gestion déléguée des services publics ouvre des perspectives au développement et au renforcement des partenariats public privé, notamment, dans les secteurs dans lesquels l'Etat se doit, tout en s’associant à des opérateurs privés, de conserver ses prérogatives de régulateur et de garant du service public.
Il est à rappeler, à cet égard, que la gestion déléguée a concerné, jusqu’à présent, les seuls services publics à caractère industriel et commercial, compte tenu des contrats de délégation de gestion conclus pour diverses activités : transport urbain en 1986, production d’électricité en 1997, distribution d’eau, d’électricité et assainissement liquide (Lydec en 1997, Redal en 1999 et Amendis en 2002), adduction d’eau de l’Oum Er-Rbia en 2000 et périmètre d’irrigation El Guerdane en 2004 ;

- ce cadre légal qui permet au Maroc de se hisser au niveau des meilleures législations et pratiques internationales en matière de gestion déléguée, donne une visibilité et une sécurité accrues aux investisseurs nationaux et étrangers intéressés par la gestion déléguée des services publics, notamment dans les secteurs d’infrastructures ainsi qu’un signal fort à la communauté financière internationale quant à la politique d’ouverture économique du Royaume et à la consolidation des principes de transparence et de traitement égalitaire des opérateurs dans l’attribution des contrats de gestion déléguée, avec une démarche de partenariat public-privé et sur la base d’une relation équilibrée entre le délégant et le délégataire.

Depuis que la nouvelle charte communale, adoptée par la loi n°78.00 du 3 octobre 2002 , a offert à la commune de grandes possibilités lui permettant
en particulier de diversifier le mode de ses interventions et de les adapter en fonction de la nature des services, de leur technicité et du financement nécessaire à leur bon fonctionnement, les collectivités locales ne se sont jamais autant rapprochées du secteur privé.

Ainsi, quel est le cadre de la gestion déléguée au Maroc ? Comment s’applique-t-il dans la pratique ?

Dans le but de se pencher sur le mode de la gestion déléguée, il convient d’étudier dans un premier temps le cadre juridique de ce mode de gestion, à travers la formation et l’exécution du contrat de gestion déléguée, pour ensuite voir la pratique de ce contrat avec d’une part ses principales formes, et d’autres part les critiques de son application.

I) La nature juridique du contrat de gestion déléguée
La gestion déléguée est régie au Maroc par le Dahir n° 1-06-15 du 15 moharrem 1427 (14 février 2006) portant promulgation de la loi n° 54-05 relative à la gestion déléguée des services publics, qui est venu réglementer minutieusement ce mode de gestion suite aux différends nés de concessions accordées sans aucun cadre légal .

Afin d’étudier le contrat de gestion déléguée, il convient d’abord de voir sa formation, à travers ses modes de passation et sa composition, pour ensuite analyser son exécution, à travers les droits et obligations des parties et l’achèvement de ce type de contrat.

1) Formation du contrat de gestion déléguée

Dans l’optique de voir comment ce contrat est formé, il est nécessaire de voir quels sont ses modes de passation, pour ensuite voir comment il est composé.

a) Modes de passation

Le contrat de gestion déléguée est un contrat intuiti personae, tel que le défini l’article 11 de la loi n° 54-05 :
« Le contrat de gestion déléguée est conclu à raison des qualités personnelles du délégataire.
Les contrats de gestion déléguée passés par les collectivités locales ne peuvent être cédés.
Pour les établissements publics, le contrat de gestion déléguée ne peut être cédé à un tiers en totalité ou en partie qu'avec l'accord écrit donné par le délégant, dans les conditions fixées dans le contrat de gestion déléguée. Si la cession est autorisée, le cessionnaire doit assumer l'intégralité des obligations contractées par le cédant».

Ainsi, Le délégataire assume la responsabilité du service public en respectant les principes d'égalité des usagers, de continuité du service et de son adaptation aux évolutions technologiques, économiques et sociales.
De plus, il est dans l’obligation d’assurer ses prestations au moindre coût et dans les meilleures conditions de sécurité, de qualité et de protection de l'environnement.

Toutefois, Les parties contractantes doivent veiller au maintien de l'équilibre financier du contrat de gestion déléguée en tenant compte des impératifs de service public et de la juste rémunération du délégataire.

Pour ce faire, la loi a inséré des dispositions relatives à l’appel à la concurrence.
Ainsi, pour le choix du délégataire, le délégant est tenu de faire appel à la concurrence en vue d'assurer l'égalité des candidats, l'objectivité des critères de sélection, la transparence des opérations et l'impartialité des décisions.

La procédure de passation du contrat de gestion déléguée doit faire l'objet d'une publicité préalable. Les formes et modalités d'établissement des documents d'appel à la concurrence et notamment de ses différentes phases sont fixées par le gouvernement pour les collectivités locales et par le conseil d'administration ou l'organe délibérant pour les établissements publics.

Il existe toutefois des exceptions à ce principe avec la négociation directe.
Le délégataire peut être sélectionné par voie de négociation directe dans les cas exceptionnels suivants :
a) lorsqu'il y a urgence à assurer la continuité du service public ;
b) pour des raisons de défense nationale ou de sécurité publique ;
c) pour les activités dont l'exploitation est exclusivement réservée à des porteurs de brevets d'invention ou pour les prestations dont l'exécution ne peut être confiée qu'à un délégataire déterminé.

Si le délégant est une collectivité locale et lorsqu’aucune offre n'a été présentée ou lorsque l'appel à la concurrence a été déclaré infructueux, ledit délégant peut recourir à la négociation directe.
Dans ce cas, il doit établir un rapport précisant les raisons qui ont conduit au recours à cette voie et au choix du délégataire proposé. Ce rapport est soumis à l'approbation de l'autorité de tutelle des collectivités locales pour décider de la gestion déléguée du service public en cause.

Il convient de souligner que les difficultés majeures entre concessionnaire et délégataire sont de trois ordres : la transparence dans les conditions d’attribution des délégations de services publics et dans les négociations qui les entourent ; l’étendue et l’effectivité des contrôles qui s’exercent une fois les délégations attribuées ; et, enfin, l’évaluation de l’efficacité réelle de la gestion des services délégués à travers des méthodes élaborées et des instruments de mesure réalistes et fiables.
Ces différents aspects étaient d’autant plus problématiques qu’il a fallu un minimum de temps pour que le Maroc dispose d’équipes rodées et du recul expérimental nécessaire, ce qui semble être le cas aujourd’hui, avant de s’engager plus loin dans cette voie du partenariat public/privé .

Néanmoins, un avantage est concédé aux délégataires, qui est celui de la proposition directe (article 8 de la loi n° 54-05). Toute personne maîtrisant une technique ou une technologie qui s'avérerait utile à la gestion d'un service public peut soumettre, de manière spontanée, sa candidature accompagnée d'une offre comportant une étude de faisabilité technique, économique et financière à l'autorité compétente pour décider de la délégation de la gestion du service public en cause.
Ladite autorité est tenue d'examiner cette offre et de porter à la connaissance du candidat la suite qui lui a été donnée. Si elle décide d'entamer une procédure de délégation de la gestion du service objet de la proposition spontanée, elle se réserve le droit d'utiliser ladite offre pour faire appel à la concurrence, en informant ledit candidat et en respectant les brevets et droits de propriété industrielle liés à la proposition du candidat.

Après avoir explicités les modes de passations, il nous reste à voir la composition de contrat.

b) Composition du contrat de gestion déléguée

Le contrat de gestion déléguée est composé, par ordre de primauté, de la convention, du cahier des charges et des annexes.
La convention définit les principales obligations contractuelles du délégant et du délégataire.
Le cahier des charges est constitué des clauses administratives et techniques définissant les conditions d'exploitation et les devoirs et obligations en matière d'exploitation du service délégué ou de réalisation des travaux et ouvrages.
Les annexes sont constituées de toutes les pièces jointes à la convention et au cahier des charges et mentionnées comme telles à la convention ou au cahier des charges.
Les documents annexes comportent en particulier un inventaire des biens meubles et immeubles mis à la disposition du délégataire ainsi que la liste des noms du personnel et de sa situation administrative au sein du service public dont la gestion est déléguée.
L'offre du délégataire peut être jointe au contrat de gestion déléguée en tant que document annexe.
Des contrats types pour les gestions déléguées passées par les collectivités locales ou leurs groupements peuvent être établis par le gouvernement qui fixe également la liste des clauses obligatoires du contrat ainsi que les modalités de son approbation et de son visa.

En outre, une clause importante concerne la durée de ce contrat. En effet, Tout contrat de gestion déléguée doit être limité dans sa durée. Celle-ci doit tenir compte de la nature des prestations demandées au délégataire et de l'investissement qu'il devra réaliser et ne peut dépasser la durée normale de l'amortissement des installations lorsque les ouvrages sont financés par le délégataire.

La durée ne peut être prorogée que lorsque le délégataire est contraint, pour la bonne exécution du service public ou l'extension de son champ géographique et à la demande du délégant, de réaliser des travaux non prévus au contrat initial, de nature à modifier l'économie générale de la gestion déléguée et qui ne pourraient pas être amortis pendant la durée du contrat restant à courir que par une augmentation de prix manifestement excessive.

La durée de prorogation doit être strictement limitée aux délais nécessaires au rétablissement des conditions de continuité de service ou de l'équilibre financier du contrat.
Cette prorogation ne peut intervenir qu'une seule fois et doit être justifiée dans un rapport établi par le délégant et faire l'objet d'un avenant au contrat de gestion déléguée.
La prorogation des contrats de gestion déléguée passés par les collectivités locales ou leurs groupements ne peut intervenir que sur délibération spéciale de l'organe compétent.

A présent, il nous faut décortiquer l’exécution de ce contrat, et ce à travers les droits et obligations des parties d’abord, pour voir ensuite comment ce contrat s’achève.


2) Exécution du contrat de gestion déléguée

Tout contrat de type gestion déléguée entraîne automatiquement des droits et obligations à la charge du déléguant et du délégataire, puis des clauses spécifiques à son extinction.

a) Droits et obligations des parties

Outre le contrôle exercé par l'Etat ou par d'autres autorités en vertu de la réglementation en vigueur, le délégant dispose à l'égard du délégataire d'un pouvoir général de contrôle économique, financier, technique social et de gestion inhérent aux engagements découlant du contrat.

Le délégant dispose, d'une manière permanente, de tous pouvoirs de contrôle pour s'assurer sur pièce et sur place de la bonne marche du service délégué et de la bonne exécution du contrat.
Il peut demander communication ou prendre connaissance de tout document détenu par le délégataire ayant trait à l'exécution des opérations relatives à la gestion déléguée.
Le contrat de gestion déléguée doit préciser la périodicité et les modes de contrôle que le délégant exerce sur l'exécution et le suivi de la délégation ainsi que les documents techniques, comptables et financiers qui sont communiqués régulièrement par le délégataire au délégant.

Le délégant peut faire procéder, à tout moment à des audits ou contrôles externes ou se faire assister par des experts ou agents de son choix qu'il fait connaître au délégataire.
Il peut, sauf stipulation contraire dans le contrat de gestion déléguée, assister ou se faire représenter, à titre consultatif, aux séances du conseil d'administration ou de l'organe délibérant ainsi qu'aux assemblées générales de la société délégataire. Il reçoit en outre communication d'un exemplaire des documents destinés aux participants à ces organes.

Le contrat de gestion déléguée prévoit l'ensemble des documents et informations à soumettre au délégant pour le suivi et le contrôle de la gestion déléguée et prévoit aussi des structures de suivi et de contrôle de l'exécution du contrat car il en fixe les compétences et les attributions .

Le contrat doit prévoir la tenue de réunions, à intervalles réguliers entre le délégant et le délégataire pour examiner l'état d'exécution dudit contrat. Ces réunions sont obligatoires.
Si la durée de la gestion déléguée est supérieure à dix ans, le contrat doit prévoir une évaluation commune, au moins une fois tous les cinq ans et une éventuelle révision de certaines de ses dispositions, sans préjudice des clauses prévoyant les modalités de révisions périodiques.
De plus, le contrat peut autoriser le délégant et le délégataire à réexaminer les conditions de fonctionnement de la gestion déléguée, en vue de l'adapter aux besoins conformément au principe d'adaptation du service public et dans le respect de l'équilibre financier de la gestion déléguée.

Enfin, selon l’article 20 de la loi sur la gestion déléguée des services publics, Le délégant doit prendre les mesures nécessaires pour la bonne exécution de la gestion déléguée découlant de ses engagements contractuels, notamment en matière tarifaire.

Quant au délégataire, le contrat de gestion déléguée peut l’autoriser, à titre accessoire, à sous-traiter une partie des obligations qui lui incombent au titre de la délégation.
Dans ce cas, il demeure personnellement responsable envers le délégant et les tiers de l'accomplissement de toutes les obligations que lui impose le contrat de gestion déléguée.
Les modalités et conditions de ladite sous-traitance doivent être définies dans le contrat et peuvent faire l'objet de règlements annexes au contrat.

Le délégataire dispose également, pour la réalisation des travaux, de l’ensemble des prérogatives et des compétences prévues par les articles 22 et 23 (constatation des infractions par les usagers, mise à disposition du domaine public).

Ensuite, le délégataire est tenu de respecter les règles générales gouvernant le fonctionnement des services public.
Ainsi, il doit respecter la règle de la continuité du service. Il doit respecter également la règle d’adaptation constante du service pour tenir compte des exigences nouvelles de l’intérêt général.

Enfin, il doit appliquer la règle d’égalité des usagers dans le fonctionnement des services publics, c'est-à-dire l’égalité des citoyens devant la loi sans préférence et la non pratique des tarifs préférentiels ou discriminatoires.

En plus de ces devoirs de nature général le délégataire est tenu a des obligations particulières notamment : se constituer en société (article 25), la reprise du personnel de la gestion déléguée (article 26), la demande des autorisations nécessaire a la gestion (article 27), enfin le délégataire est tenu de ce souscrire une police d’assurance (article 2Cool.

Pour clore la partie concernant l’exécution du contrat de gestion déléguée, il nous semble important de se pencher sur son achèvement.

b) Achèvement du contrat

Comme tout contrat, le contrat de gestion déléguée à des clauses bien précises quant à son achèvement.

En conséquence, Le contrat comporte des dispositions relatives à la fin normale du contrat.
Il comporte également des dispositions relatives à la fin anticipée du contrat, notamment dans les cas suivants :
- le rachat de la gestion déléguée par le délégant après l'expiration d'une période déterminée dans le contrat ;
- la déchéance du délégataire prononcée par le délégant, en cas de faute d'une particulière gravité du délégataire ;
- la résiliation du contrat par le délégataire en cas d'une faute d'une particulière gravité du délégant ;
- la résiliation du contrat en cas de force majeure.

Le contrat de gestion déléguée peu finir avant l’expiration de la durée déterminée, et ce pour plusieurs raisons.
D’abord, en vertu du principe de l’autonomie de la volonté, les parties, par leur commun accord, sont en mesure de mettre fin au contrat d’une manière anticipée. Ensuite, l’autorité délégante peut racheter la gestion après un délai minimum fixé par accord des parties.
Enfin, la fin du contrat peut intervenir par la déchéance prononcée par l’autorité délégante pour sanctionner les fautes grave commises par le délégataire (article 32).

En définitive, les biens de retour doivent revenir obligatoirement au délégant à la fin de la gestion déléguée. Ils comportent notamment les terrains, bâtiments, ouvrages, installations, matériels et objets mobiliers mis à la disposition du délégataire par le délégant ou acquis par le délégataire dans les conditions fixées dans le contrat de gestion déléguée. Ils incluent également les biens relevant du domaine public.

Les biens de retour peuvent comporter les biens meubles qui, en raison de leur importance, contribuent substantiellement au fonctionnement du service délégué.
Ces biens ne peuvent faire l'objet d'aucune cession, aliénation, location ou sûreté quelconque par le délégataire pendant toute la durée de la gestion déléguée.
Les biens de reprise, affectés au service public, pourront devenir en fin de gestion déléguée, la propriété du délégant, si ce dernier exerce la faculté de reprise prévue dans le contrat de gestion déléguée.


Enfin, le contrat de gestion déléguée détermine les sanctions qui pourront être prises par le délégant à l'encontre du délégataire en cas de manquement à ses engagements ou d'infractions aux clauses contractuelles, notamment les pénalités, dommages et intérêts et éventuellement la déchéance du délégataire.
Des procédures de mise en demeure doivent être mises en œuvre avant l'application de ces sanctions. Le contrat de gestion déléguée précise les procédures et les modalités de mise en demeure.
Le contrat de gestion déléguée prévoit le principe et les modalités de l'indemnisation du délégataire en cas de non exécution par le délégant de ses obligations ou de résiliation du contrat pour une raison non imputable au délégataire.

L’étude du cadre juridique du contrat de gestion déléguée nous amène naturellement à celui de sa pratique, objet de notre seconde partie.


II) La gestion déléguée en pratique

Il faut noter que la gestion déléguée ou délégation de service public a été créée par la doctrine française . Cette dernière a été consacrée par le législateur dans plusieurs textes .
Il en ressort que la notion de gestion déléguée est indissociable de celle de service public pour la simple raison que cette délégation porte obligatoirement sur un service public déterminé.

Pour qu’un service puisse être délégué, il faut que l’activité soit érigée en service public. Trois éléments doivent donc obligatoirement se cumuler :
-La dépendance de l’activité considérée des gouvernants (aspect organisationnel) ;
-La satisfaction d’un besoin d’intérêt général (élément matériel) ;
-Un régime juridique marqué de prérogatives de puissance publique (élément formel) ;

Maintenant, nous allons nous pencher plus précisément sur les principales formes de gestion déléguée, qu’il est important de définir.

1) Les principales formes de gestion déléguée

Le terme gestion déléguée englobe plusieurs catégories. Généralement, nous distinguons quatre grands types de gestion déléguée qui vont de la délégation la plus large à celle ou les prérogatives privées sont les plus réduites.
1- La concession
2- Le contrat d’affermage
3- Le contrat de gérance
4- La régie intéressée

a) La concession

En l’absence de définition fournie par les textes, la jurisprudence et la doctrine sont parvenues à retenir une référence utile pour l’identification du contrat de concession : « la concession est un contrat par lequel une collectivité publique confie a une personne (le plus souvent privée) la responsabilité de la gestion d’un ouvrage public et/ou d’un service public à ses frais et risques et périls, avec en contrepartie le droit de percevoir des redevances sur les usagers du service public ou de l’ouvrage public » .

Par ailleurs, la concession peut avoir deux objets différents :

- la réalisation d’un ouvrage public par une personne privée à ses frais. L’exploitation de l’ouvrage lui sera ultérieurement confiée pour qu’elle puisse amortir les investissements. On parle alors de « concession de travaux publics ».

- l’exécution d’une mission de service public : ce sera l’exploitation d’un service public (par exemple pour une collectivité locale). On utilise alors l’expression de « concession de service public ».


Mais, le plus souvent, la concession de service public s’accompagne d’une concession de travaux publics. L’objet de la concession sera donc la construction/exploitation d’un ouvrage et d’un service public tel que la distribution d’eau potable et la restauration collective.

Nous pourrions nous poser la question suivante. Comment la jurisprudence et la doctrine peuvent-elles vérifier l’existence de certains éléments du contrat avant de le qualifier de concession ?

- la concession est un contrat qui revêt plusieurs caractères :
C’est un contrat à la fois administratif, mixte, et intuiti personae qui permet à l’autorité concédante de négocier et de choisir librement le concessionnaire.
- La concession implique aussi et surtout une évolution du service public, un véritable transfert de service public. Cependant malgré l’importance de ce dernier élément est, il est difficile a cerner.

En effet, pour qu’il y ait concession, il ne suffit pas que le contrat concerne une activité de service public, mais il faut que le cocontractant s’en voie confier la responsabilité, c'est-à-dire qu’il gère le service public en son nom et pour son propre compte.

- Le caractère aléatoire de l’exploitation du service : l’exploitation de l’ouvrage public et/ou du service concédé est faite aux risques et périls du concessionnaire. Il conserve les bénéfices résultant de sa gestion mais supporte les déficits et aléas éventuels de l’exploitation .
- La durée du contrat : le contrat de concession en principe est conclu pour une longue durée pour permettre au concessionnaire d’amortir les capitaux engagés pour la construction et l’exploitation de l’ouvrage.
- La nature des financements et le mode de rémunération du concessionnaire. Le cocontractant finance les installations nécessaire au financement du service public et en supporte les frais de premier établissement. Le concessionnaire est rémunéré au moyen de redevances perçues sur les usagers du service (redevances qui constitue en quelque sorte les bénéfices de l’exploitation) .

b) Le contrat d’affermage

En ce qui concerne cette forme de gestion déléguée, il n’existe pas non plus de définition législative ou réglementaire précise.

Nous pouvons seulement dire que l’affermage est un mode contractuel de gestion qui a pour objet de confier à une personne l’exploitation sous sa responsabilité, d’un service public à l’exclusion de toute autre prestation, notamment la réalisation des travaux nécessaires à l’exécution du service public qui reste à la charge de la collectivité délégante.
Cette dernière apporte les ouvrages et les biens nécessaires. Le fermier se rémunère au moyen de redevances perçus sur les usagers . Parmi les caractéristiques de l’affermage, on cite :

- A la différence du concessionnaire, le fermier n’a pas à financer les ouvrages nécessaires au service, il reçoit ceux-ci de la collectivité publique et ne doit faire l’avance que du seul fonds de roulement ;
- L’affermage peut être conclu pour une durée moins longue que celle de la concession puisque le fermier n’a pas de capitaux à amortir ;
- dans l’affermage, le prix payé par l’usager est partagé entre la collectivité qui consent les investissements et qui assure une partie de leur renouvellement, le fermier qui assure une partie de leur renouvellement et enfin le fermier qui assure le fonctionnement courant du service et réalise un certain nombre de travaux.

La part du prix revenant à la collectivité prend le nom de surtaxe. Aujourd’hui, la doctrine et la jurisprudence prenne le contrat d’affermage pour une simple variante de la concession de service public .

c) Le contrat de gérance

Quant à la forme de gestion déléguée nommée contrat de gérance, il peut être défini comme le contrat par lequel une collectivité publique confie la gestion d’un service public à une personne, en continuant à en assumer les risques et périls, moyennant une rémunération forfaitaire versée au gérant et imputée sur les comptes du service public.

Par ailleurs, le contrat de gérance présente plusieurs traits spécifiques :

- la collectivité cocontractante assume la responsabilité administrative et financière du service, conserve pour elle les risques et les profits.
- La gérant apparaît comme un mandataire puisqu’il agit au nom et pour le compte de la collectivité publique ;
- La collectivité prend en charge les investissements de premier établissement, elle arrête les tarifs à partir desquels le gérant déterminera les prix effectivement payés par les usagers.

Il faut noter que le gérant perçoit une rémunération forfaitaire, qui est en principe fixe. Mais, la qualité de la gestion peut être prise en compte sous forme de prime variable, s’ajoutant au salaire de gestion. Le gérant lui, perçoit une redevance sur les usagers mais pour le compte de la collectivité.
De plus, il a obligation de verser le montant de l’exploitation à la collectivité publique. Notons que, la rémunération du gérant n’est pas fixée en fonction des résultats de la gestion.


d) La régie intéressée

La régie intéressée est plus complexe que la régie simple qui se définit comme la gestion directe d’un service avec ses propres biens et ses propres agents.
Dans le cas de la régie intéressée, la collectivité publique fait fonctionner le service à ses risques et périls, mais par l’intermédiaire d’un régisseur qu’elle recrute et qu’elle rémunère en fonction de certains résultats.

Nous pouvons donc définir la régie intéressée comme un contrat dans lequel la collectivité confie l’exploitation d’un service public à une personne qui en assure la gestion pour le compte de la collectivité, moyennant une rémunération calculée sur le chiffre d’affaire réalisé et fréquemment complétée par une prime de productivité et, éventuellement, par une fraction du bénéfice .

Enfin, il importe de noter que, dans la pratique, les modes de gestion ne sont pas aussi clairement distincts que dans cette description. Il n'est pas rare que certains contrats empruntent des stipulations à différents modes. En fait, chaque opération est un cas d’espèce qui peut et doit être résolu avec beaucoup de pragmatisme.

2) Critiques de la gestion déléguée

L’explosion des besoins et les limites de la capacité de financement des pouvoirs publics font peser des contraintes nouvelles sur la gestion des services urbains.
Des formes d’organisation originales se développent, à partir d’une implication accrue des entreprises privées. Bien conçues, ces nouvelles modalités d’action permettent d’apporter des réponses appropriées aux besoins des habitants en matière d’accès aux réseaux, de qualité du service et de protection de l’environnement.
Cependant si le partenariat public/ privé dessine un nouveau cadre général, il n’existe pas de modèle unique reproductible, mais des solutions adaptées à des situations locales et à des problèmes particuliers .

a) Limites de la gestion publique

Dans la plupart des agglomérations des pays en voie de développement, la gestion publique des services urbains s’avère difficile. Avec l’augmentation des besoins, la croissance démographique et l’exode rural, les villes doivent satisfaire un nombre toujours plus important d’habitants, ce qui nécessite l’extension des réseaux et la construction d’infrastructures nouvelles.

Trois difficultés majeures se conjuguent : la faiblesse des ressources, des problèmes de gestion conduisant à la détérioration de la qualité du service, l’absence d’opérateurs locaux détenteurs de la maitrise technique nécessaire pour mener à bien des opérations d’envergure.

La faiblesse des ressources financières publiques disponibles a souvent fait prendre du retard dans la remise à niveau des réseaux urbains. Avec le manque de ressources, les habitudes prises dans des situations de monopole non « contesté » peuvent expliquer la dégradation de la qualité du service rendu par les opérateurs publics.
Le peu d’attention porté à la gestion de la clientèle, le maintien d’un personnel surdimensionné, des délais d’intervention importants ou des faibles taux de recouvrement des factures ont pu conduire à la fois à restreindre les capacités financières des compagnies publiques et à défavoriser certains types d’usagers.

Ainsi, les premières actions de la SODECI en côte d’Ivoire (distribution d’eau), d’Aguas Argentinas à Buenos Aires (distribution d’eau et assainissement) ou de Light à Rio de Janeiro (distribution d’électricité), ont-elles été tournées vers la rationalisation commerciale du service et le management interne des entreprises.

A ces deux contraintes s’ajoute parfois l’absence d’opérateurs publics nationaux susceptibles de réaliser et de conduire des projets mettant en jeu des technologies sophistiquées. Il faut alors faire appel à des groupes internationaux qui maîtrisent les techniques adéquates.
De ce fait, lorsqu’il s’est agi de construire et d’exploiter des sites de décharge des déchets respectant les normes les plus strictes, la ville de Hong Kong a-elle préféré faire appel à des firmes privées reconnues au niveau international (waste Management, BFI et SITA), plutôt qu’à des acteurs locaux. Dans la compétition internationale entre grands groupes, les firmes françaises s’avèrent particulièrement bien placées.

La gestion déléguée, telle qu’elle est pratiquée au Maroc, souffre de quelques maux. Les difficultés dues à l’interprétation des dispositions contractuelles ont sévèrement limité l’action de contrôle du délégataire .


Le dossier Lydec :

La privatisation des services de distribution de l'eau et de l'électricité initiée au Maroc au cours des années 1990 va prendre la forme juridique de ‘'Gestion déléguée‘'.
Elle se traduira progressivement par le passage au privé, en l'occurrence ici à deux grands groupes français de la distribution de l'eau et de l'électricité et de l'assainissement dans 3 des plus grands importants centres urbains du Maroc, Casablanca, Rabat-Salé et Tanger – Tétouan.

Nous pouvons donner comme exemple d’un grand contrat celui que Suez-Lyonnaise a signé en 1997, avec Casablanca, d’une durée de 30 ans pour la distribution de l’eau et de l’électricité (3,5 millions d’habitants, 18 milliards de francs d’investissement prévus.)

Mais très rapidement les principes économiques et ‘'sociaux'' fondateurs de la volonté de recours au mécanisme juridique de la Gestion déléguée vont trouver leurs limites face à la pauvreté de la population, spécialement en milieu urbain:
- Les principes de ‘'consentement à payer'', de ‘'l'eau paie l'eau'' et de recouvrement intégral des coûts vont être appliqués à l'ensemble des abonnés. Cela sera d'autant plus douloureux pour la population que concomitamment l'Etat va augmenter ses prélèvements fiscaux sur l'eau, l'électricité et l'assainissement et baisser en 2006 la tranche de consommation sociale de l'eau de 8 m3 à 6m3.
- Les Opérations de branchements sociaux qui devaient faciliter l'accès des plus pauvres au réseau ne donnent pas les résultats escomptés: par exemple pour Casablanca, 10.000 branchements annuels étaient annoncés contractuellement, mais le nombre de ce qui a été réalisé effectivement n'a pas dépassé 1.250 entre 1997 et 2007.
- Le coût du raccordement, qui s'élève à près de 8.000 dh par branchement, est prohibitif pour une population dont le revenu ne dépasse pas 16.000 dhs/par an en moyenne (une population qui est par ailleurs la plus pauvre dans les quartiers périphériques, là justement où le nombre de raccordements est le plus faible dans les villes).

Toutefois, l'absence jusqu'à présent de résultats tangibles quant à la réalisation de ces éléments, malgré leur importance politique dans un contexte économique et social précarisé, peut désormais être considérée comme un volet accessoire – presque subalterne – par rapport à ce qu'une enquête menée au cours de l'année 2007 par une équipe de consultants indépendants au sujet de la distribution de l'eau et de l'électricité et de l'assainissement par la Lydec à Casablanca a montré comme ‘'défaillances'', ‘'dépassements‘' et autres comportements ‘'non respectueux des engagements contractuels‘' de la part de la Lydec.

De la sorte, le non respect manifeste d'un ensemble d'engagements contractuels prééminents de la part d'une société privée délégataire de service public dans le domaine vital de l'eau, dans une métropole de plus de 4 millions d'habitants, dans un pays en voie de développement ne peut relever du simple ‘'conflit commercial‘'.

La révision du contrat de gestion déléguée a été annoncée le 14 mars 2008, mais celle-ci est loin de combler les écarts ainsi relevés .

b) Défis à relever

L’ouverture au privé est une tendance de fond dans les pays en développement. Entre 1990 et 1995, le financement privé des infrastructures dans les pays en développement est passé de 2,7 Md de dollars à 37 MdS. En 1994, les gouvernements de trente pays en développement on cédé au secteur privé 75 compagnies exerçant des activités de service public pour une valeur totale de 10, 1 MdS.

- Un cadre d’action équilibré et évolutif :

Pour que les services urbains puissent être délivrés dans les meilleurs conditions, que les réseaux se développent et les investissements se réalisent, il est préférable de bénéficier d’un cadre d’action équilibré et évolutif. Par cadre d’action, on entend l’ensemble des institutions, des règles et des pratiques qui jouent un rôle dans les contrats et la régulation.
Celui-ci doit être stable pour réduire les risques encourus par les opérateurs, faciliter leur compréhension de mécanismes qu’ils n’ont pas l’habitude de rencontrer (dans le cas courant où ils ne sont pas originaires du pays concerné) et leur permettre de bénéficier d’une certaine prévisibilité.

Il doit être évolutif, c’est-à-dire perméable à des ajustements. Les obligations des opérateurs comme les principes de régulation doivent pouvoir évoluer au gré des besoins. Cela facilite la gestion des situations de crise lorsqu’un évènement imprévu survient et met à mal la poursuite du contrat.

- Une régulation efficace :

La gestion des services urbains doit satisfaire aux exigences de transparence et de rationalité économique et industrielle.

Dans cet esprit plusieurs mécanismes peuvent être utilisés :

- Définir les procédures d’appel au marché qui ne répondent pas à une logique purement financière (en cherchant à maximiser le prix de vente), mais intègrent des préoccupations industrielles.
- Instaurer des procédures de suivi et de contrôle qui permettent au régulateur d’observer l’opérateur, de comprendre son fonctionnement (ses exigences et ses contraintes) et le bien-fondé de ses demandes.
- Procéder à la mise en place des procédures d’évolution et d’actualisation des tarifs ayant un caractère incitatif. En veillant à ce que les gains de productivité réalisés par l’entreprise soient en partie tanrférés aux usagers.
- Evaluer les performances de l’opérateur.
- Utiliser la concurrence pour inciter les opérateurs à donner le meilleur de leurs possibilités aux conditions financières les plus avantageuses pour les usagers.


- L’accès aux services des populations à bas revenus :

Le troisième défi à relever est d’assurer l’accès des réseaux aux populations les plus démunies. Dans la plupart des pays en développement, une partie non-négligeable de la population n’est pas en mesure de payer les factures d’eau ou d’électricité ni a fortiori de financer les investissements nécessaires à l’extension des réseaux.
Selon le World Resources Institute, les agglomérations des pays en voie de développement comptent entre 25% et 50% d’habitants à bas revenus n’ayant pas accès aux services urbains de base (ou dans les conditions dégradées).

On estime qu’une grande partie des habitants n’ayant ni accès à l’eau potable, ni à l’assainissement (1milliard et 2,9 milliards d’individus respectivement) vit en milieu défavorisé.

La première des solutions peut être trouvée en améliorant la gestion commerciale du service et maîtrisant les dépenses, via des mécanismes d’incitation adéquats. Ainsi, l’on pourrait dégager des ressources supplémentaires.

Un second élément de réponse est d’imaginer des outils commerciaux et techniques spécifiques, adaptés aux populations démunies. Il faudrait étaler les dépenses.

Bien entendu ces solutions restent exploratoires et ne permettent pas de donner une solution globale au problème considéré. Il est certain que l’intégration de populations à faibles revenus, dont le nombre est en augmentation dans les agglomérations urbaines, constitue le défi majeur qui se pose aux opérateurs privés et aux pouvoirs publics .

Aujourd’hui, au Maroc, l’objectif est de créer des synergies entre les différents opérateurs et consolider les relations entre le rural et l’urbain » .


Conclusion

Nul ne peut contester l’apport indéniable des politiques de concession en matière de savoir-faire et de transfert de technologies, notamment le développement du potentiel humain, l’acquisition de nouvelles technologies permettant le renouvellement et l’entretien du patrimoine de la collectivité et la fourniture aux citoyens d’un service de qualité.
En dix ans, ce mode a permis de développer de nouveaux secteurs comme les services de la distribution d’électricité, d’eau et de l’assainissement mais aussi dans la collecte, le nettoiement et le traitement des ordures. C’est le cas également du transport urbain et de la gestion des parkings.

Ces politiques de concession se sont avérées très bénéfiques et l’expérience en ce sens est capitalisée. Pour preuve, les différentes expériences menées depuis 1999 ont permis d’accoucher d’un projet de loi spécifique au contexte marocain.
La vision future des politiques de concession privilégie la contractualisation. Dans ce cadre, il y a déjà des études qui sont lancées dans deux zones pilotes pour la restructuration de la distribution. L’option retenue est la contractualisation au niveau de la Région et dans un cadre multiservice afin de bénéficier des synergies pouvant exister entre les différents métiers et réaliser des économies d’échelle.
Il s’agit dans un premier temps de consolider les partenariats public-public, avant de passer dans un deuxième temps à l’ouverture vers le partenariat public-privé.
Ce n’est pas un hasard si le transfert de savoir-faire fait partie des clauses majeures des contrats de gestion déléguée, qui insistent sur l’implication des entreprises locales. Normal alors que la quasi-totalité des opérateurs de la gestion déléguée aient dans leur tour de table des nationaux.
Sur le plan de la gestion des ressources humaines, la dynamique est largement enclenchée. Les cadres locaux profitent de l’expertise des concessionnaires étrangers. Ils sont souvent envoyés dans d’autres filiales de ces groupes. Au final, les compagnies privées ont apporté au secteur une technologie, des investissements et un savoir-faire dont les services publics ne bénéficiaient plus, faute de moyens.
Par conséquent, l’intérêt de la gestion déléguée, c’est de faire bénéficier au pays d’accueil en un laps de temps court la capitalisation des technologies et du savoir-faire que la patrie de la société concessionnaire a passé des décennies à réaliser.

Bibliographie

Ouvrages :

- J.B. AUBY et CH. MAUGLIE, « Les contrats de délégation de service public », JCP, 1994.
- Mohammed BENAHMED & Abdelouahed ZAHIDI, « La gestion déléguée au service de l’usager », édition Ecomédias, 2007.
- Olivier RAYMUNDIE, « Gestion déléguée des services publics: En France et en Europe », 3ème édition, Le Moniteur, Octobre 2003.
- Michel ROUSSET, « Le service public au Maroc », 2ème édition, Laporte, 2002.

Articles :

- « Gestion déléguée, le modèle séduit de plus en plus de collectivités locales » in CONJONCTURE N° 881 – Avril 2007, pages 25 à 34, dossier réalisé par Anthioumane Tandia.
- « La gestion déléguée selon la loi n°54-05 » in Manager Public, N°1, édition Rejjes, Avril 2008.
- « Un bilan mitigé pour la gestion déléguée » in Maroc Hebdo International N° 720 du 17 au 23 Novembre 2006, pages 46 & 47, par Abdelmohsin El Hassouni.
- « La gestion déléguée des services publics locaux au Maroc », in REMALD, n° 30, 2001, par Mohammed El Yaagoubi.


Webographie :

- http://www.fondation-igd.org/
- http://www.marchespublics.gov.ma/
- http://www.finances.gov.ma/
- http://www.tgr.gov.ma/
- http://www.ccife.org/maroc/votreccife/publications/Dossier_avril07.pdf
- http://www.acme-eau.org/ACMEMaroc/Situation-au-Maroc_r8.html

Lois :

- Dahir n° 1-06-15 du 15 moharrem 1427 (14 février 2006) portant promulgation de la loi n° 54-05 relative à la gestion déléguée des services publics.
- Dahir n° 1-02-297 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi n°. 78-00 portant charte communale.
- Loi française n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (articles 38 à 41).
- Loi française n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public.
- loi française n°2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (MURCEF).
- Directive 2004/17CE du parlement européen et du Conseil portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux du 31 mars 2004.
- Directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la Coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services du 31 mars 2004.
- CE du 16 décembre 1970, SARL, sport bowling, Rec, p 959.

Autres :

- «Rapport d’activité 2006 de la direction des Entreprises Publiques et de la Privatisation » du Ministère de l’Economie et des Finances, 11 décembre 2007.
- Mémoire de B. ZIANI, « gouvernance et gestion déléguée des services publics d’eau, d’électricité et d’assainissement liquide cas de la REDAL et de la LYDEC » mémoire de DES, Rabat 2005 – 2006.
- Mémoire de B.ZEROUAL « La gestion déléguée des services publics locaux au Maroc : cas des services de distribution d’eau potable, d’électricité, et d’assainissement liquide de la wilaya de Rabat-Salé » mémoire de cycle supérieur de L’ENA, Rabat, 2003 – 2004.
- Services urbains et développement durable, « Analyse de six expériences de gestion déléguée dans le monde », rapport de synthèse rédigé par Christophe Defeuilley et Dominique Lorrain, Document publié par le Ministère de l’Equipement, des Transports et du Logement français, Décembre 1999.
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MessagePosté le: Sam 2 Aoû - 23:14 (2008)    Sujet du message: Publicité

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